文/《瞭望》新闻周刊记者：李勇 徐旭忠 赵宇飞 江毅 王铭禹 姜辰蓉 黄浩铭 汪军
苗族姑娘在广西柳州市融水苗族自治县杆洞乡党鸠村乌英苗寨进行拔河比赛（2019年12 月27 日摄） 黄孝邦摄/ 《瞭望》新闻周刊
◇以西部为桥头堡的陆海联动开放，让西部深度融入全国和全球经济大循环，西部大开发不但要促进区域协调发展，更要走出一条不同于东部的发展之路
◇成渝地区将成为重要的增长极，带动西部高质量发展。重庆、成都、西安形成的T型经济带是我国内陆最为活跃的经济带，是我国推动“一带一路”建设和实现东西部均衡发展的关键枢纽区域
实施了20年的西部大开发战略，在2020年开启了新十年。站在新的历史起点，西部大开发将如何推进？2019年，中共中央和国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，指出西部要形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。近日，中央财经委员会第六次会议提出，推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。
土地面积超过全国70%的西部，有秀美的自然风光和丰富的能源资源，24种矿产资源占全国保有储量的50%以上，煤炭储量约占全国的40%。西部大开发战略实施20年来，西部地区占全国经济总量比重从17.47%提升至20.6%，森林覆盖率由1999年的17.76%上升到27.06%。基础设施大幅提升，生态环境明显改善。
《瞭望》新闻周刊记者采访中，多位专家指出，西部大开发迎来重塑区域发展新坐标的关键时期。作为“一带一路”建设和推动长江经济带建设的交汇区和腹地，以西部为主体的陆海联动开放，让西部经济深度融入全国和全球的经济大循环，西部大开发不但要促进区域协调发展，更要走出一条不同于东部的发展之路。
西部地区基层干部和学者建议，将建立全流域生态补偿机制、加快西部陆海新通道建设、推动成渝地区双城经济圈建设等作为重要抓手，推动西部高质量发展。
塑造新格局
在西部各省区市采访，记者感受最明显的是省际之间的高速公路、铁路连通让时空距离大幅缩短，蜀道不再难于上青天，“夜郎国”实现了县县通高速，雪域高原也有天路架通。
“看起来是通了一条路，但实际上远不只是一条路，还拉近了落后地区和相对发达地区的心理距离，带动了物流人流经济流。”贵州省沿河县县长何支刚说，作为贵州最后一个通高速公路的深度贫困县，现在面貌焕然一新。
中央提出西部要形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。新格局新在哪里？有人认为要弱化投资，中央党校马克思主义学院教授黄锟认为，“围绕基础设施建设加大投资仍是西部大开发重要的方向和任务之一。基础设施建设为经济快速发展奠定了坚实基础，有效拉动经济增长，仍是西部长远发展亟需补齐的短板。”
20年来，国家通过对西部持续加大投资力度，以交通为重点的基础设施得到提升。2000年至2017年，西部大开发累计新开工重点工程317项，投资总额达6.85万亿元。截至2018年11月，西部铁路营业里程达5.25万公里，是1999年的2.5倍，高速公路通车里程5.3万公里，民用运输机场117个，占全国比重超过50%。
发展离不开路，更重要的是走什么样的路，怎么样来发展。新十年必须正视资源环境约束，中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华等专家表示，西部要紧扣国家重大战略需求，积极培育壮大经济新动能，推进传统资源型产业绿色转型，加大研发投入培育符合绿色发展要求的新兴产业。
近年来，西部地区各项经济指标超过全国平均水平，经济增速快于中东部地区，但其经济增长方式仍然主要依靠投资驱动，先进装备制造业、信息技术服务业、旅游业等新兴产业规模依然较小，这一局面要在新十年扭转。
国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成认为，要从优化空间布局来推进发展转型。比如，围绕经济带布局城市、聚集产业，在沿交通线的地方发展中小城市；在生态脆弱地区设置无人区；建设生态经济合作区，实施点上开发、面上保护。
新十年新机遇，西部的机遇在开放。专家指出，西部12省（区市）与新加坡等东南亚合作建设西部陆海新通道，西部的区位劣势正逐步改善，西部地区要主动融入“一带一路”建设，积极构建国际物流通道体系，深度参与国际分工，融入全球产业格局，从“开放末梢”走向“开放前沿”。中国社会科学院国际研究学部主任张蕴岭等专家指出，西部地区要主动科学迎接产业转移、参与国际分工、汇聚全球要素资源。
成渝地区将成为重要的增长极，带动西部高质量发展。长期以来我国粤港澳大湾区、长三角、环渤海三大增长极均在东部和沿海地区，“胡焕庸线”附近以及以北的西部却没有一个国家级的增长极，高质量发展缺乏龙头带动。
西南财经大学西财智库首席研究员汤继强表示，2018年川渝加西安实现GDP7万亿元人民币左右，按可比价格计算居世界第18位。重庆、成都、西安形成的T型经济带是我国内陆最为活跃的经济带。这一区域人口密度和人才基础接近东部沿海水平，落户的世界500强超过400家，是我国推动“一带一路”建设和实现东西部均衡发展的关键枢纽区域。
破解老问题
过去20年间，西部大开发取得了令人瞩目的成绩，但各地在探索发展过程中仍然存在一些涉及历史欠账、体制机制方面的困惑。
产业单一，小弱散现象突出。延安市市长薛占海、凭祥市委书记王方红等干部表示，西部地区由于地理位置相对偏远，发展基础薄弱，在20年的发展中，虽然解决了“有无”问题，但在“强优”方面与东部地区相比还存在较大差距。
薛占海表示，随着上世纪90年代后期以石油工业为主的能源工业迅速崛起，延安逐步形成了石油工业一枝独秀的单一经济结构，以石油为主的工业占GDP比重最高时达近80%。近年来，受石油产量增长收窄、能源市场价格影响，单一经济结构带来的负面影响显现，能源工业支撑能力明显减弱，投资增速回落，财政收入增速放缓，经济增速连续多年全省排名靠后。
传统产业比例较高，创新生态体系不够健全。以西北地区为例，产业结构主要集中于资源密集型领域，尤其是金属冶炼、精细化工、农产品深加工等传统产业比重较高。国家级众创空间、国家级科技企业孵化器等新型创新载体建设滞后。科技咨询、工程技术服务、现代物流等行业基础薄弱，对高端制造业拉动效应不足。
“凭祥去年工业税收收入占财政收入的2.5%不到，巨大的物流量、贸易量没有很好地转化为发展优势，通道经济局面没有得到根本改善，产业集聚发展不充分，实体经济的发展仍然滞后。”王方红说。
甘肃省兰州新区管委会主任李东新表示，兰州新区建立初期，发展粗放，大干快上，很多产业不加选择，都招过来，“装在篮子里都是菜”，出现了不少落后产能。
基础设施短板依然明显。重庆市潼南区委书记曾菁华认为，西部地区基础设施建设总量不足、质量不高以及技术等级偏低，特别是交通基础设施建设，普遍存在线路分布不平衡，道路“瓶颈”未消除的现象。
西部某县县委书记说，全县近4000公里的道路，2600多公里是等级外公路，改造和升级县乡一级的路网，除了上级的专项资金，地方还要配套资金，在地方财力不足的情况下，一些项目开工不及时，又面临着项目沉淀资金被收回和问责的风险，这些问题一直困扰着地方政府。
部分政策缺乏细则，部门之间理解不同影响实施效果。曾菁华说，《西部地区鼓励类产业目录》缺乏标准统一的解释，不同部门对政策的理解不一致。一些优惠政策的“门槛”较高，国家鼓励类产业其主营业务收入必须占企业总收入的70%以上才能享受相关优惠政策，造成很多企业无法享受政策带来的实惠。一些税收政策执行配合不畅，处于环节前端的招商引资部门和处于环节末端的税务部门对企业适用西部大开发税收优惠政策口径不统一，影响企业实际享受优惠。
分类指导 加大投入
如何落实中央对西部发展提出的新要求，受访专家指出，应进一步加大分类施策力度，从资金到政策，形成支持西部发展的机制体制。
国家应持续加大投资力度。重庆工商大学长江上游经济研究中心副主任李敬等专家建议，在新一轮西部大开发中，国家应持续加大投资力度，但要避免低水平盲目重复建设和“大水漫灌”，强化规划引领，做到“精准投资”，将资金用于民生、科技、区域发展、环境保护等过去投资薄弱的范围和领域，增强投资的精准性和有效性。同时要发挥财政资金“四两拨千金”功能，注重调动民间资本投资，优化投资结构。此外，鉴于西部地区财力普遍薄弱，应减少基层资金配套。
国资主导的重大项目向西部倾斜。受访干部认为，新一轮西部大开发需要有更多的大型项目落地，光靠市场要素推动，西部地区很难与东部地区竞争，需要政府从宏观层面加强引导，从战略发展的角度让国有资本为主导的重点项目向西部地区倾斜。
兰州新区党工委书记杨建忠认为，西部地区基础设施、重大项目这两个核心问题的解决将促进集群规模的形成。新时期在“一带一路”倡议背景下，应该在西部加速布局一批重大产业项目。
李敬等专家建议，进一步加大力度支持西部资源就地转化，延伸产业链条，培育一批特色优势产业。另外，要对资源富集地区在资源枯竭后的可持续发展给予政策支持。
政策要因地制宜细化落实。受访干部说，国家在制定支持政策时更多的是考虑整个西部地区的普惠性政策，但西部地区的自然条件、资源禀赋、财力状况、发展需求不尽相同，需进一步加大分类施策力度，从精准中出效果。
发挥财税政策的杠杆作用促进西部地区发展。薛占海说，随着减税降费政策实施和脱贫攻坚、结构调整、污染治理、民生保障、社会事业发展等方面刚性支出不断加大，公共资金保工资、保运转、保民生压力较大，收支矛盾更加突出，地方难以筹措省级高速公路和高铁建设配套资金。希望国家继续加大对困难地区财政转移支付补助力度。
杨建忠说，西北是资源富集区，聚集了大量企业在此生产，但这些企业的总部在东部，形成税收往东部流的格局。建议增加西部地区税收分成比例，通过发挥财税政策的杠杆作用来促进西部地区发展。
四川广元市市长邹自景认为，西部地区融资成本高，人才引进困难，各种要素对产业发展支撑不足，水电气运价格没有优势。建议在这一轮减税降费中，西部放得更宽一些，综合税费负担至少要比东部低才有吸引力，才能更好促使企业和产业向西部转移。
王方红建议，对投资西部地区的实业企业采取更为灵活的财税政策，在以稳边固边、维护国家边境地区安全为首要目标的边境地区，对于符合产业政策，能够为当地提供大量就业岗位的企业，进驻自贸区后，可以允许地方政府充分利用先行先试的政策，对达到一定规模的企业给予企业所得税地方留存部分全额返还，使企业真正尝到甜头。
积极探索建立完善生态补偿机制，提高生态补偿标准，确保西部生态安全。何支刚认为，生态功能区范围内的县市为服务大局、保护环境作出了一定牺牲，需要国家加大对生态保护的补助力度，以提高群众保护生态的积极性。例如，当前一类公益林每年每亩补助14.75元，二类公益林4.75元的标准太低，群众获得感不强。下一步需要加大补助力度，提高群众积极性。
构建科学高效的跨区域合作协调机制。四川区域协调发展研究智库首席专家杨继瑞等专家建议，在新一轮西部大开发中，国家层面宜进一步构建科学高效的跨区域合作协调机制，完善西部省份间的协商利益表达、冲突协调机制，制定执行层面的路线图，助推资源要素跨区域高效流动，将西部跨区域协调发展向纵深推进。例如，密切成渝、关中两大城市群之间的经济联系，推动川陕甘、渝黔桂、川黔桂等西部省份之间的合作走向深入。